Por otro lado se encuetnra que si bien el programa de pensión no contributiva federal se extendió en cobertura desde el 2012, los montos otorgados mensualmente se incrementaron muy poco: en el 2012 se transferían $580 (BID, 2019) y para finalizar el sexenio, en 2018, se otorgó el máximo de $711 mensuales (CONSAR, 2018).

Ante la evidencia anterior, la preguna que guía el presente estudio es si el progama de pensiones no contributivas (PAM) ha tenido el efecto -o no- de disminuir la pobreza en México en la población de 65 y más, después de cinco años de operación (2018). Ello porque se encuentra, por un lado, que el escaso incremento en los montos podría confirmar el hallazgo de estudios previos que establecen que las pensiones no contributivas implementadas en el país no reducen los niveles de pobreza. Pero, por otro lado, es posible que la ampliación de la cobertura a todos los adultos mayores residentes en cualquier zona, y no solo en las consideradas de alta marginación, sea el factor que permita observar una reducción de la pobreza. Esto en razón de que los nuevos beneficiarios pueden contar con mejores condiciones de vida al momento de la afiliación, por lo que el papel que desempeñaría la pensión no contributiva es que les permitiría superar la Línea de Bienestar Económico.

Metodología

Debido a que se debe contar con recursos suficientes para cubrir las necesidades que surgen durante la vejez que permitan acceder o mantener una calidad de vida (Rodríguez, 2016) el énfasis de esta investigación se encuentra en la dimensión de la Línea de Bienestar Económico. Es decir, se van a considerar pobres a los adultos mayores que se encuentren por debajo de la Línea de Bienestar Económico que estaba vigente tanto en el 2012 como en el año 2018. No se usa como criterio de pobreza el método multidimensional completo de Coneval, ya que, de acuerdo con dicho método, para que las personas sean pobres deben de cumplir con ambos criterios: ser pobres por ingreso y ser pobres por carencias sociales (Coneval, 2009). Ello significa que, si las personas no son consideradas pobres por carencias sociales de acuerdo con el criterio establecido, no serán consideradas en pobreza, aunque sus ingresos se encuentren por debajo de la línea de ingreso establecida que es la Línea de Bienestar. Como en la presente investigación, interesa el impacto específico de la pensión no contributiva, que es una transferencia monetaria, se consideró más apropiado usar como criterio la Línea de Bienestar.

El concepto de ingreso que utilizaremos para realizar esta comparación es el ingreso disponible de los hogares. Este se compone del ingreso neto de mercado que es el ingreso que proviene de todas las fuentes: pagos por trabajo en el sector formal e informal y percepciones de capital (dividendos, ganancias, intereses, rentas), transferencias privadas como remesas y transferencias de otros hogares, y transferencias públicas (pensiones y jubilaciones de la seguridad social e ingresos por transferencias monetarias para la población no asegurada, entre los que se encuentra la Pensión para Adultos Mayores 65 y Más). El ingreso disponible de los hogares, por tanto, es el ingreso que recibe una familia restando los impuestos y contribuciones a la seguridad social, y se constituye en el ingreso total con el que cuentan los hogares para su consumo. Dicho ingreso será el que nos permitirá categorizar a la población como pobre, o no pobre, según su posición en la Línea de Pobreza que establece Coneval como Línea de Bienestar oficial de ingresos.

Estar por debajo de esta línea implica que el ingreso que percibe una persona es insuficiente para adquirir los bienes que le permitan satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias como educación, salud, vivienda, transporte, vestido, recreación, cultura, entre otras (Coneval, 2009). Sin embargo, es importante mencionar que la Línea de Bienestar ha sido creada de tal manera que responde a unas condiciones de vida pobres: la canasta alimentaria contempla un gasto en alimentos de alto contenido calórico pero de baja calidad nutricional debido a que estos productos suelen tener un precio más bajo, además, se asume que los gastos no alimentarios pueden costearse con la misma cantidad de dinero con la que se adquiere la canasta alimentaria, pero no se incluye el gasto relativo a la renta de vivienda (Rodríguez y Patrón, 2017). A finales de 2012 la Línea de Bienestar para el entorno rural ascendía a $1.529,28 y para el entorno urbano era de $2.377,86, mientras que a finales del 2018 alcanzó la cantidad de $2.008,71 en el entorno rural, y de $3.089,73 en el urbano (www.coneval.gob.mx).

El ingreso de la población que va a ser comparado con la Línea de Bienestar será construido con los mismos criterios que aplica Coneval: se utilizará sólo el ingreso corriente, es decir, los ingresos por remuneraciones al trabajo, por negocios, por rentas de propiedad, transferencias y autoconsumo, además del valor imputado al pago en especie y regalos en especie que se reciben más de una vez al año, dejando fuera los regalos en especie no recibidos más de una vez al año. Las escalas de equivalencia aplicadas para ajustar el ingreso total del hogar a su composición son las usadas por Coneval: 0,70 para personas de cero a cinco años; 0,74 para personas de seis a doce años; 0,71 para personas de trece a dieciocho años y 0,99 para personas mayores de diecinueve años.

Para conocer el impacto del programa de pensión para adultos mayores en la reducción de la pobreza monetaria se va a realizar una comparación entre los niveles de pobreza de esta población en el 2012 (antes de que el programa se extendiera a toda la población no asegurada del país) y el 2018 (varios años después de que el programa operaba de esta manera). Para ello se va a utilizar la tasa de pobreza de la población adulta (mayor de 65 años) y se va a comparar por cada grupo social que la integra. La tasa de pobreza es la proporción de personas de cada grupo social que se encuentren en pobreza, y permite comparar la situación de cada grupo, ya que muestra la proporción de pobres independientemente del tamaño total del grupo.

La pobreza de los adultos mayores

en México antes y después del PAM

La siguiente tabla muestra la situación de pobreza de las personas de la tercera edad en México de acuerdo con distintas características socioeconómicas en dos momentos distintos: en el 2012, cuando el programa de pensión 65 y Más aún no se extendía a toda la población que careciera de pensión contributiva, y en el 2018, cuando el programa ya llevaba varios años incluyendo a este grupo como beneficiario.

La primera columna de la tabla se refiere a las diversas características de la población de 65 y más según género, ubicación geográfica, condición de etnicidad, condición de inactividad y nivel educacional. La segunda columna muestra la tasa de pobreza para el año 2012 La tercera columna muestra los datos respectivos al año 2018.

El primer resultado que arroja la comparación de los años 2012 y 2018 es que, una vez introducida la pensión no contributiva de manera generalizada para la población de 65 y más sin una pensión contributiva, la pobreza de las personas de la tercera edad disminuyó en 2%, lo cual resulta muy bajo. Por tanto, se verifica que a pesar de la notable ampliación de la cobertura para dotar de pensión a un grupo que antes no tenía acceso al ingreso, el bajo monto de los recursos que se transfiere hace que su impacto en disminuir la pobreza sea mínimo.

Cuando se analiza el impacto por grupos sociales se encuentra que, en términos de género, los hombres resultaron más beneficiados por estas transferencias ya que redujeron su pobreza en un 3% cuando las mujeres sólo la reducen en un punto porcentual. Ello presumiblemente podría deberse al hecho de que las mujeres acceden menos a dichas transferencias, sea por desconocimiento o por la imposibilidad de realizar el trámite. También podría deberse a que las mujeres en la vejez suelen tener mayor apego a la familia y tal vez convivan con otros miembros de la misma, mientras los hombres tradicionalmente han gozado de una mayor independencia. Por tanto, las mujeres podrían estar compartiendo su ingreso con más miembros del hogar, que lo que lo hacen los hombres. En consecuencia, los ingresos recibidos por el PAM no tienen un impacto suficiente para ponerlas por encima de la Línea de Bienestar. Ese hallazgo confirma lo encontrado en otros estudios (Nava, Ham Chande y Ramírez, 2016) de que las mujeres tienen menor acceso a la pensión. No obstante, la razón de la diferencia en el impacto entre hombres y mujeres debe de ser explorada con mayor profundidad.

Respecto a la ubicación geográfica, encontramos que la tasa de pobreza de los adultos mayores que residen en entornos rurales disminuye más que la de residentes de los entornos urbanos. Por tanto, se observa claramente el sesgo que existe en términos de pensión contributiva en áreas urbanas, respecto a las áreas rurales; lo que implica que el PAM no incida tanto en mejorar la pobreza en áreas urbanas. Sin embargo, el impacto en las áreas rurales sí es mayor, ya que disminuye la pobreza en un 4%. Por tanto, claramente el programa beneficia a la población rural. No obstante, es importante señalar que aún con las transferencias monetarias la proporción de ancianos urbanos pobres resulta considerablemente menor en comparación las personas de la tercera edad en áreas rurales, tanto al inicio como al final del periodo que comparamos. Pero se observa, como un efecto importante del PAM su progresividad, ya que tiende a compensar las diferencias en la pobreza. Antes del PAM las personas de la tercera edad en áreas rurales eran 15% más pobres, que las personas en áreas urbanas, y después del PAM disminuye para ser 12% más pobres.

En relación con la condición de etnicidad podemos apreciar que, para el 2018, la tasa de pobreza disminuyó tres puntos porcentuales para ambos grupos, los que tienen condición de etnicidad, y los que no tienen. Lo que implica que no existe, en este caso un efecto progresivo como para la localización geográfica, ya que beneficia por igual a grupos con niveles de pobreza muy diferentes. Los adultos mayores sin condición de etnicidad tienen tasas de pobreza mucho menores que los que tienen condición de etnicidad. La diferencia en las tasas entre uno y otro grupo es 17%, y queda invariable después de la introducción de la pensión no contributiva.

Por condición de inactividad de adultos mayores podemos observar que tanto para el caso de los jubilados/pensionados como para el caso de las personas que se dedican a las labores del hogar la disminución de la tasa de pobreza es de 2%, que es la misma proporción de la disminución en el total de los adultos mayores. Pero la disminución para el caso de los adultos mayores discapacitados es sólo de 1%. Lo que implica que, para este grupo, uno de los que mayor desventaja social tiene, la introducción de la pensión no contributiva tiene un muy bajo impacto en sus niveles de pobreza. Es importante resaltar que la tasa de pobreza de aquellos grupos que no reciben pensiones de la seguridad social tales como las personas en labores del hogar y los discapacitados siguen siendo extremadamente elevadas al final del periodo estudiado, por lo que la pensión no contributiva no tiene un papel importante en compensar a estos grupos de la tercera edad, que serían los que en teoría deberían de resultar más beneficiados por esta política.

Finalmente, la comparación por nivel educativo de la persona de la tercera edad, arroja resultados interesantes. Se encuentra que los niveles de pobreza en el 2018 respecto al 2012 se quedan igual para las personas sin educación. Para las personas con grado de escolaridad de educación primaria, secundaria y preparatoria sube la tasa de pobreza de manera considerable. Se mantiene igual para las personas con carrera técnica y disminuye para las personas con los niveles educacionales mayores. Es decir, baja para las personas con licenciatura y doctorado y para las personas con maestría se queda igual. Dichos resultados pueden ser el reflejo de que la pensión no contributiva influye para los niveles más bajos de educación, que son los adultos mayores que presumiblemente tuvieron una participación en el mercado informal, o no participaron en el mercado laboral a lo largo de su vida. Y se ve la presencia del programa en el hecho de que sus niveles de pobreza no aumenten (como si aumentan en el caso de los niveles educacionales que le siguen) aunque tampoco hayan disminuido. Para los adultos mayores con nivel educacional entre primaria y prepa, se observa que la pensión no contributiva ha tenido poco efecto. Presumiblemente las personas con estos niveles educacionales tuvieron una participación mayor en el mercado formal durante los años laborados, y son personas que cuentan mayormente con una pensión contributiva, la cual cada día ha disminuido más sus montos en términos reales. Para el caso de los niveles educacionales más altos, entre licenciatura y doctorado, se encuentra que la pobreza disminuye, pero seguramente no como efecto del programa de pensión no contributiva, sino porque estos adultos mayores deben de haber participado mayormente en el mercado formal y pueden aspirar a montos de pensiones más elevados, o incluso, continuar todavía activos dentro del mercado laboral. Por tanto, la influencia del PAM es más notoria para los niveles educacionales más bajos, y menos notoria en el resto de los niveles educacionales. Es importante resaltar que las tasas de pobreza que no sufrieron modificación al finalizar el 2018 son las más altas de todas las que se incluyen en la comparación: las personas que no cuentan con algún tipo de instrucción. Por tanto, la influencia del programa de pensión no contributivo es sumamente débil en mejorar el nivel de vida de la población adulta mayor.

Conclusiones

A pesar de que durante el periodo que exponemos en el análisis se extendió la cobertura del sistema de pensiones, los resultados encontrados muestran, en primer lugar, un mínimo impacto del sistema en la reducción de la proporción de adultos mayores pobres en el país. Por tanto, el programa deja todavía una carencia importantísima respecto a la pobreza en México para las personas de la tercera edad.

Además, el análisis revela cuáles son los grupos de personas de 65 años y más que tienen mayor desventaja social aun cuando cuentan con las transferencias monetarias de la provisión social. Se encuentra que la extensión de la cobertura de la asistencia social ha sido menos efectiva para ciertos grupos sociales pues, si bien podemos ver una baja en las tasas para finales del periodo estudiado, la proporción de personas en pobreza sigue siendo considerable: los adultos mayores que viven en entornos rurales y los que cuentan con una condición de etnicidad son más de la mitad en pobreza, tanto en el 2012 como en el 2018. Lo mismo sucede con las personas que no han participado en el mercado laboral, como lo son aquellas que se dedicaron al hogar y las discapacitadas. Igualmente, para las personas de bajo nivel educativo la situación se mantiene crítica tanto a inicios como a finales del periodo, posiblemente por ser un grupo con baja inserción al mercado laboral.

Los resultados encontrados se relacionan no sólo con el acceso a la pensión no contributiva, sino con la amplia brecha monetaria entre los sistemas de pensiones existentes en el país. La extensión en la cobertura de este sistema a todos los adultos mayores sin acceso a pensión contributiva no necesariamente representa una mejoría en la situación de pobreza de este grupo social, debido a que la cantidad de dinero transferido a los beneficiarios no los sitúa por encima de la línea de pobreza o Línea de Bienestar Económico. De acuerdo con la OIT (2017), para evitar que los adultos mayores y las familias caigan en pobreza la protección social debe permitir que se cubran no solo los servicios y necesidades básicas, sino también aquellas que se vuelven necesarias en esa etapa de la vida: la atención a la salud, servicios de cuidado y de atención en instituciones, así como a la discapacidad. De esta forma, aunque el monto de la pensión no contributiva se equipara al de la Línea de Bienestar los adultos mayores no podrían cubrir todos los gastos derivados de sus necesidades, pues la Línea de Bienestar está construida sólo para solventar los gastos mínimos de la vida cotidiana. Y, de hecho, el tema de los montos de las transferencias ha sido poco discutido. La pregunta de hasta donde deberían de subir los montos para ser adecuados en poner a las personas fuera de la pobreza, no se hace con frecuencia ni en la literatura especializada, ni por parte de los hacedores de política. Generalmente se asume que con recibir la transferencia resulta suficiente. De hecho, en el actual sexenio (2018-2024) el monto de la transferencia ha aumentado ligeramente, pero no ha sido sobre la base de un cálculo sobre cuál es un monto apropiado, sino ha sido una decisión política, lo que presumiblemente tampoco disminuye considerablemente la pobreza en este grupo social.

Así pues, la reforma al sistema de pensiones que permitió ampliar la cobertura del programa por recomendación de las Naciones Unidas (2007), con el objetivo de cubrir a la población excluida de los mecanismos formales de ahorro para la vejez, sigue sin garantizar la protección contra el riesgo de vulnerabilidad que corren los adultos mayores, pues el componente redistributivo del sistema es bajo para disminuir la desigualdad económica: al contrario, la existencia de pensiones altamente elevadas para la minoría y pensiones de bajísimos montos para la mayoría sigue reproduciendo la desigualdad.

Resulta importante continuar investigando sobre este tema, en particular porque como se mencionó en la introducción, se ha producido una nueva reforma a la manera en que opera la pensión no contributiva a partir de 2019, de modo que ahora ha sido extendida a toda la población, independientemente de que cuente o no con una pensión no contributiva, pero se ha subido la edad para acceder a ella a la población en general (salvo algunas excepciones) de 65 a 68 años. Por tanto, resulta fundamental conocer los efectos de estas transformaciones en la pobreza de los adultos mayores en el futuro.

Referencias

Bibliográficas

Banco Interamericano de Desarrollo. (2019). Diagnóstico del sistema de pensiones en México y opciones para reformarlo. Recuperado de https://publications.iadb.org/publications/spanish/document/Diagnóstico_del_sistema_de_pensiones_mexicano_y_opciones_para_reformarlo_es_es.pdf.

Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro. (2018). Diagnóstico del sistema del ahorro para el retiro en México: Funcionamiento, beneficios y retos.

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. (2009). Metodología para la medición multidimensional de la pobreza. México.

Damián, A. (2016). “Seguridad social, pensiones y pobreza de los adultos mayores en México”. Acta sociológica, Nº 70, pp. 151-172.

Ham Chande, R. (2010). “Envejecimiento demográfico”. En García, B. y Ordorica, M., Los grandes problemas de México: Población. México,El Colegio de México. Recuperado de https://libros.colmex.mx/wp-content/plugins/documentos/descargas/Ia.pdf.

Juárez, L. (2018). “Pensiones no contributivas en México”. Revista de Economía Pública Local, Nº 2, pp. 80-98. Recuperado de https://semepul-aieplac.com.mx/docs_revista2/5PensionesNoContributivas.pdf.

Naciones Unidas. (2007). Observación general Nº 19. El derecho a la seguridad social (artículo 9). 23 de noviembre. Recuperado de https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2012/8791.pdf.

Nava, I., Ham Chande, R., y Ramírez, B. P. (2016). “Seguridad económica y vejez en México”. Revista Latinoamericana de Población, Nº 19, pp. 169-190.

Organización Internacional del Trabajo (2017). La protección social universal para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Informe mundial sobre la protección social 2017-2019. Suiza: Oficina Internacional del Trabajo.

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. (2016). Estudio de la OCDE sobre los sistemas de pensiones: México. .

Rodríguez, K. (2016). “La pobreza de los adultos mayores y la operación de la provisión social en México: principales problemáticas y los cambios necesarios”. O Social em Questão, Nº 19, pp. 105-122.

Rodríguez, K. y Patrón, F. (2017). “La efectividad de la política social en México: un análisis de la reducción de la pobreza monetaria después de la operación de los programas que transfieren ingreso”. Gestión y Política Pública, Nº 36, pp. 3-51. Recuperado de http://www.gestionypoliticapublica.cide.edu/ojscide/index.php/gypp/article/view/207/75.

1. Originalmente el programa se conocía como 70 y más y se originó durante el sexenio panista de Felipe Calderón (2006-2012) pero en ese momento sólo operaba a partir de los 70 años para la población residente en áreas rurales. En 2012 comenzó a funcionar a nivel nacional y en 2013 se bajó la edad de acceso a los 65 años.